Вы здесь

Применение дисциплинарных взысканий к государственным служащим

Применение дисциплинарных взысканий к государственным служащим

    Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила) *(1).
    Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о государственной гражданской службе) предусматривает специальную дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих. В юридической литературе отмечается, что специальная дисциплинарная ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий * (2). Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.
    Дисциплинарная ответственность государственных служащих, на наш взгляд, должна обладать сущностными отличиями от аналогичного института трудового законодательства.
    Заключая служебный контракт с работником, работодатель не просто рассчитывает на правомерно-дисциплинированное сотрудничество (партнерство), но имеет на него право (безотносительно к конкретному работнику). Расторгая договор с нарушителем трудовой дисциплины по соответствующим основаниям, он действительно применяет дисциплинарное взыскание, "восстанавливая" тем самым свое право заключить аналогичный по содержанию договор с другим, предположительно более дисциплинированным лицом" *(3).
    Действительно, по характеру защищаемого интереса, гарантированных Основным Законом конституционных прав дисциплинарная ответственность в трудовых отношениях явно относится к частной или гражданской, поскольку речь идет, в частности, о праве работодателя на свободу экономической деятельности. В то же время, как нам представляется, совершенно иные функции дисциплинарная ответственность должна выполнять в государственно-служебных отношениях. Здесь дисциплинарный проступок посягает уже не на частноправовой интерес работодателя в найме квалифицированного и дисциплинированного работника. Согласно ст. 1 Закона о государственной гражданской службе указанный вид профессиональной служебной деятельности состоит в обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Таким образом, в данном случае юридическая ответственность призвана защитить публично-правовые интересы - обеспечить надлежащий порядок управления.
    Служебные отношения на государственной гражданской службе носят явно выраженный публично-правовой характер. Как справедливо отмечает А.В. Сергеев, дисциплинарные проступки гражданских служащих посягают не только на служебную дисциплину конкретного государственного органа, но также прямо или косвенно затрагивают интересы всей государственной службы в целом * (4). В силу этого предоставление представителю нанимателя чрезмерных дискреционных полномочий при решении вопроса о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания не отвечает публично-правовой природе гражданской службы *(5). Привлечение гражданского служащего к дисциплинарной ответственности осуществляется представителем нанимателя. Однако последний действует не в своих частных интересах как заинтересованное лицо, а обеспечивает надлежащее функционирование органа государственной власти от имени Российской Федерации в качестве уполномоченного государством лица.
    Трудовое законодательство, как известно, закрепляет только три вида дисциплинарных взысканий в качестве меры общей дисциплинарной ответственности: замечание, выговор и увольнение. Более того, как нам представляется, если исходить из фактических последствий указанных дисциплинарных взыскании, то можно констатировать отсутствие какого-либо внятного различия между выговором и замечанием.
    В юридической литературе высказывается мнение, что выговор является более строгим видом дисциплинарного взыскания, чем замечание. Так, например, Ю.К. Терехова полагает, что самым "лояльным" дисциплинарным взысканием является замечание, которое "сводится к устному порицанию провинившегося работника" *(6). По ее мнению, "выговор является более строгой мерой по сравнению с замечанием и оформляется соответствующим приказом работодателя" *(7). С этим никак нельзя согласиться, поскольку общие правила наложения дисциплинарного взыскания (издание приказа, ознакомление с приказом и т.п.) установлены в отношении всех видов дисциплинарных взысканий и не предусматривают каких-либо изъятий в отношении замечания.
    Здесь скорее можно согласиться с мнением И.В. Погодиной, что "выговор представляет собой выраженную со стороны работодателя официальную отрицательную оценку поведения работника, сообщаемую работнику в более категоричной и жесткой форме по сравнению с замечанием" *(8). Различие здесь носит "психологический" характер. По своей же сущности все дисциплинарные взыскания, установленные трудовым законодательством, подразделяются на увольнение как меру "правовосстановительного" характера и иные виды, которые выполняют предупредительную функцию *(9). Нужно сказать, что ранее в КЗоТе РСФСР различие между дисциплинарными взысканиями, не связанными с увольнением, все же существовало, поскольку увольнение за неоднократное нарушение трудовых обязанностей предполагало последовательное применение всей "лестницы" взысканий: замечание, выговор, строгий выговор. В связи с либерализацией экономики и признанием работодателя самостоятельным, независимым агентом экономических отношений законодатель упростил эту процедуру. Однако, на наш взгляд, данные правила не должны автоматически распространяться на дисциплинарную ответственность государственных служащих.
    В соответствии со ст. 57 Закона о гражданской службе основанием привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Дисциплинарным проступком в сфере государственно-служебных правоотношений в силу той же статьи признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.
    Закон о государственной гражданской службе расширяет перечень дисциплинарных взысканий, которые могут применяться в отношении гражданского служащего. В соответствии с ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе представитель нанимателя имеет право применить к гражданским служащим следующие дисциплинарные взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, пп. "а" - "г" п. 3, п. п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской службе.
    Вместе с тем по своим фактическим последствиям и характеру воздействия на правонарушителя первые три вида дисциплинарных взысканий практически не отличаются. Возникает вопрос: в чем же тогда смысл расширения перечня дисциплинарных взысканий?
    По нашему мнению, в данном случае необходимо использовать более дифференцированный подход, предполагающий учет характера воздействия того или иного вида дисциплинарного взыскания.
    По сравнению с прежним Законом об основах государственной службы ст. 57 Закона о гражданской службе также вводит ранее неизвестное дисциплинарное взыскание - освобождение от замещаемой должности. При этом освобождение от замещаемой должности по смыслу данной нормы нетождественно увольнению с гражданской службы. С другой стороны, освобождение от замещаемой должности обнаруживает некоторое сходство с понижением в должности.
    Вместе с тем не следует забывать о том, что подходящая для служащего вакантная должность на момент применения данного дисциплинарного взыскания может и отсутствовать. В таком случае государственно-служебные отношения с гражданином прекращаются на неопределенное время, что, как нам представляется, по своим фактическим последствиям уравнивает освобождение от замещаемой должности с таким дисциплинарным наказанием, как увольнение. В самом деле: освобождение от замещаемой должности отличается от увольнения только лишь включением гражданского служащего в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы, причем на конкурсной основе. И даже это отличие не носит принципиального характера, поскольку в конкурсе (в том числе и в кадровый резерв) может участвовать не только гражданский служащий, освобожденный от замещаемой должности, но и гражданин, никогда не состоявший на государственной службе.
    Здесь представляется необходимым обратить внимание на следующее, с нашей точки зрения принципиальное, обстоятельство: законодатель и в Трудовом кодексе, и в Законе о гражданской службе ограничивает применение такой меры дисциплинарного взыскания, как увольнение, о чем было сказано выше. Однако в отношении освобождения от занимаемой должности такие ограничения отсутствуют. Другими словами, при существующем положении дел представитель нанимателя может за любой дисциплинарный проступок освободить гражданского служащего от замещаемой должности, что фактически означает увольнение с государственной гражданской службы. Такая ситуация, на наш взгляд, требует внесения изменений в действующее законодательство о гражданской службе с тем, чтобы в законе были четко указаны допустимые случаи применения такого дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности.
    Разумеется, специфика дисциплинарной ответственности не позволит закрепить исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков, однако этого и не требуется. На наш взгляд, необходимо предусмотреть лишь те из них, которые посягают на публичные интересы и влекут применение наиболее строгих мер дисциплинарной ответственности.
    Нужно сказать, что необходимость нормативного закрепления грубых нарушений служебной дисциплины начинает осознаваться и на законодательном уровне, правда, пока еще только "ad hoc" (то есть применительно к конкретному случаю). В качестве примера такого рода можно привести положения недавно принятого Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции). Часть 8 ст. 8 данного Закона устанавливает, что "невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности, предусмотренной частью 1 настоящей статьи, является правонарушением, влекущим освобождение государственного или муниципального служащего от замещаемой должности государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации". Статьей 9 Закона предусматривается привлечение к дисциплинарной ответственности государственного служащего в случае неисполнении им обязанности уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.
    Однако нормативная реализация этой идеи, мягко говоря, далека от совершенства.
    Прежде всего, на наш взгляд, здесь имеет место смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и дисциплинарного проступка *(10). Меры дисциплинарного взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, обязательным элементом состава которого является вина нарушителя. Однако в рассматриваемом случае непредставление указанных сведений может быть и невиновным. Например, супруга государственного или муниципального служащего может отказаться предоставить такие сведения или предоставить недостоверные сведения. Кроме того, эта норма прямо противоречит ст. 16 Закона о государственной гражданской службе, которая закрепляет, что при наличии указанного ограничения (непредставлении сведений о доходах) лицо не может состоять на государственной или муниципальной службе. Это означает, что к такому гражданскому служащему не могут применяться никакие "иные" меры дисциплинарного взыскания.
    По нашему мнению, невыполнение обязанности по предоставлению сведений о доходах нельзя рассматривать в качестве дисциплинарного проступка, а увольнение гражданского служащего в данном случае не является мерой дисциплинарной ответственности.
    В этой связи представляется необходимым внести изменения в названные Законы и предусмотреть соответствующее основание увольнения государственного и муниципального служащего. До внесения таких изменений в качестве нормативного основания увольнения за неисполнение указанных обязанностей может выступать ст. 9 Закона о противодействии коррупции, поскольку как трудовым законодательством, так и законодательством о государственной службе допускается расширение установленного перечня оснований увольнения федеральным законом, каковым и является данный Закон.
    Безусловно, следует сохранить определенную свободу усмотрения представителя нанимателя в отношении некоторых дисциплинарных проступков, посягающих на частные или внутрислужебные интересы государственного органа (например, несоблюдение служебного распорядка). Однако можно и нужно нормативно закрепить перечень публично значимых нарушений служебной дисциплины, которые влекут наиболее строгие меры дисциплинарной ответственности.
    Выше мы развивали мысль о том, что ввиду специфики государственной службы как особого вида профессиональной деятельности в ее рамках необходима высокая степень нормативного опосредования института дисциплинарной ответственности. В частности, имеет смысл закрепить перечень публично значимых дисциплинарных проступков, предусмотреть, какие меры дисциплинарных взысканий должны применяться за совершение отдельных видов проступков, и т.п. Однако при этом не нужно забывать, что при применении к гражданскому служащему того или иного дисциплинарного взыскания необходимо учитывать не только тяжесть дисциплинарного проступка, но и иные обстоятельства: степень вины нарушителя, его предыдущее поведение и т.п.
    Подводя итоги, отметим, что институт дисциплинарной ответственности государственных служащих пока еще недалеко ушел в своем развитии от института дисциплинарной ответственности в трудовых правоотношениях. Между тем, по нашему мнению, изначально различная природа служебных и трудовых отношений должна привести к тому, что нормы о дисциплинарной ответственности на государственной службе будут отличаться все более существенным своеобразием, что приведет со временем к полной их автономности от норм трудового права.

 

________________________________________________________________________
*(1) Пресняков М.В., Чанов С.Е. "Трудовое право", 2009, N 8.
*(2) Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 340.
*(3) Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 515.
*(4)Сергеев А.В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 105.
*(5) Там же.
*(6)Терехова Ю.К. Дисциплинарные взыскания. Отстранение от работы //Оперативно и достоверно. Подготовлен для Системы КонсультантПлюс, 2006.
*(7) Там же.
*(8) Погодина И.В. К вопросу о применении дисциплинарных взысканий к работникам // Трудовое право. 2008. N 12.
*(9) Крусс В.И. Конституционные критерии юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4; Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 501 - 563.
*(10) Закон называет непредставление указанных сведений либо представление заведомо недостоверных сведений правонарушением.

 

назад

 

 

08 июня 2012 года
Нашли ошибку на сайте? Выделите ее и нажмите Ctrl + Enter
Будет отправлен следующий текст:
Можете добавить свой комментарий (не обязательно).